01 서론

ㅁ 수도권과 지방 간의 격차 심화와 지역소멸이라는 위기 상황을 극복하기 위해서는 지역경제와 지역산업생태계의 활성화가 무엇보다 중요하며, 이를 해결하기 위한 정부의 노력이 절실히 요구되고 있는 시점임

 ㅇ 특별히 지방 소멸 위기가 가속화되고 있는 상황에서 지역 고유의 특성과 강점을 활용한 차별화된 발전전략 수립이 필요함

ㅁ 한정된 정부 재원으로 최대한의 정책 효과를 달성하기 위해서는 기존 제도의 문제점을 정확히 진단하고 이를 개선할 수 있는 실질적인 방안을 모색해야 함

 ㅇ 특히 경제적 불확실성이 증대되고 있는 현시점에서 지역경제의 자생력 강화를 위한 제도적기반 구축은 더욱 시급한 과제로 대두되고 있음

ㅁ 본 연구는 제도의 실효성을 객관적으로 평가하고, 향후 정책 방향 설정을 위한 실증적 근거를 제시하고자 함

 ㅇ 이를 위해 그간 지역특화발전특구 제도의 추진 성과를 체계적으로 분석하고, 제도 운영 과정상 한계점과 개선사항을 종합적으로 도출하며,

    정책 대상자인 지방자치단체, 중소기업, 소상공인 등의 실질적 수요와 현장의 목소리에 기반한 제도 고도화 방안을 제언하는 것을 목적으로 함

 ㅇ 또한 정책 수혜자의 관점에서 제도의 접근성, 활용도, 만족도 등을 종합적으로 검토하여 보다 실효성 있고 현장 친화적인 제도 개선 방향을 제시함으로써 

    지역특화발전특구 제도가 지역경제발전의 실질적 동력으로 작용할 수 있도록 하는 것이 본 연구의 궁극적 목표임

ㅁ 기존 연구들은 지역특구 제도의 성과와 제도적 한계 및 개선방안을 제안하고 있으나, 이를 실현하기 위한 보다 구체적인 제도개선안 및 법령개정안을 제시하는 데 있어 부족한 부분이 있음

 ㅇ 본 연구는 기존 연구에서 한 걸음 더 나아가 기존에 제기된 쟁점들을 보다 현실적으로 실현할 수 있는 구체적 방안을 정책화하고 제도화하여 

    지역특구 운영을 위한 행정체계 및 사업내용을 즉각 실현할 수 있는 제도 개선안을 세부적으로 제시하고자 함

  - 이를 통해 연구 결과가 단순한 학술적 제언에 그치지 않고 실제 정책 개선과 제도 혁신으로 이어질 수 있는 실용적이고 구체적인 로드맵을 제공하고자 함

ㅁ 본 연구는 제도혁신의 전략 및 방법 모색에 중점을 두었으며, 지역특화발전특구 제도의 체계, 내용 및 운영현황 관련 자료를 토대로 문제점 및 개선방안을 분석하는 것을 핵심 내용으로 함

 ㅇ 첫째, 기초지방자치단체의 열악한 정책 인프라(조직, 인력, 예산 등)를 보완하기 위한 중앙부처 차원의 재정지원방안을 도출

 ㅇ 둘째, 근래 산업발전 동향을 반영한 민간 중심의 신산업 및 시장친화적 규제특례 발굴과 실제법령 개정을 위한 정책적 제언을 제시

 ㅇ 셋째, 특구별 특성을 반영한 구체적 성과지표를 설계하고, 이를 활용한 장기 운영 특구에 대한 운영･관리체계 구축 및 재구조화 방안을 제시

 ㅇ 이를 위해 기존에 논의되거나 제안된 제도개선과제를 발굴하여 현황 및 특성에 대한 문헌연구, 내용분석, 통계분석 등 정량적･정성적 조사분석을 수행하였고, 특구와 관련된 담당자, 이해관계자 및 전문가 등을

    대상으로 한 심층 인터뷰를 실시하여 제도 운영의 실제적 현황과 개선 요구사항을 파악

  - 개선과제 대상 법령에 대한 법리적･정책적 검토를 통해 규제 및 제도개선과제에 대한 이론적･실증적 토대를 구축하였음

02 지역특화발전특구 제도의 운영현황

ㅁ 2025년 1월 기준 전체 기초지방자치단체 229개 중 60%에 해당하는 138개 지자체가 지역특화발전특구를 운영하고 있으며, 특구별 평균 5.4건씩 총 946건의 규제특례를 활용하고 있어 

   규제특례가 실제로 어느 정도 활용되고 있는 것으로 파악됨

 ㅇ 제도 운영 과정에서 지속적인 특구 구조조정과 최적화가 이루어져 왔으며, 일부 기초지방자치단체에서는 복수의 특구를 운영하면서 지역의 특화산업 발전을 도모하고 있음

ㅁ 지역특화발전특구는 각종 규제완화를 통해 지역의 자립적 성장 기반 구축을 지원함으로써 국가균형발전을 위한 핵심 제도로 자리매김하고 있음

 ㅇ 경제적 효과 측면에서 살펴보면, 최근 5년간 평균치(2019~2023년)를 기준으로 특구 소재 기업은 총 8,100개에 달하며, 이들 기업은 8만 2천 명의 고용창출과 17조 1천억 원의 매출을 발생시킴

 ㅇ 또한 특화특구는 적용된 규제특례에 문제점이 없는 경우 해당 규제를 개선하여 규제 존치 필요성을 검증하는 테스트베드 역할도 수행하고 있음

ㅁ 그러나 2004년 도입 이래 큰 제도 개편 없이 운영되고 있는 상황에서, 기회발전특구, 연구개발특구, 도시융합특구 등 다양한 신규 특구가 등장하고 있어 시대 변화에 맞는 경쟁력 확보가 필요한 상황

 ㅇ 특화특구가 지속 가능한 지역발전의 정책수단으로 기능할 수 있도록 현행 제도의 성과와 한계점을 체계적으로 검토하여 제도 개편을 추진할 필요가 있음

03 지역특화발전특구 제도와 관련된 주요 쟁점 분석

ㅁ 재정적 측면에서, 특화특구는 다른 특구제도와 달리 규제특례 활용 외에는 재정이나 세제 지원이 전무하며, 정부 공모사업 등과의 인센티브 연계도 매우 미미한 실정임

 ㅇ 특히 사업관리예산의 부재는 심각한 문제로 지적되는데, 지역특구법 제24조 등에 따르면 매년 특화특구에 대한 운영성과평가를 실시하고

    이를 특화특구위원회에 보고하도록 규정되어 있으나, 이와 관련된 예산이 전혀 편성되지 않고 있음

  - 나아가 특구 간 교류협력을 위한 성과교류회 개최, 제도 홍보 등에 필요한 예산도 2024년부터 전액 삭감되어 정책의 효과성이 크게 저하되고 있는 상황

ㅁ 규제특례 활용･발굴 측면에서, 특화특구는 양적으로 6개에서 181개로 크게 성장했음에도 불구하고 규제특례 활용 및 신규 특례 발굴 실적은 매우 저조한 상황

 ㅇ 2023년 말까지 129개 특례 중 76개(58.9%) 특례만이 활용되었고, 나머지 53개는 미활용 상태로 확인되었으며,

    활용 중인 특례마저 지역경제 파급효과가 크지 않은 일부 특례 활용에 집중되고 있음

 ㅇ 메뉴판식 규제특례는 신산업 관련 메뉴 변경이 필요하나 법률개정이 쉽지 않은 등 종합적인 사정으로 제대로 반영되기 어려운 실정이며,

    규제자유특구 내 메뉴판식 규제특례 지정 사례가 사실상 부존재하다는 점이 가장 심각

ㅁ 운영･관리체계 측면에서, 그간 특구의 양적 팽창에도 불구하고 특구 관리체계의 미흡 등으로 인해 성과창출에 한계가 있으며, 사후관리 등 제도 관리체계의 질적 개선은 다소 부진한 상황임

 ㅇ 부진 특구 지정해제 요건을 강화하는 등의 제도 마련에도 불구하고 실제로는 직권으로 특구를 지정해제한 사례가 전무하며, 특구 고령화 경향도 지속되고 있음

04 지역수요 기반의 지역특화발전특구 제도 고도화 방안

ㅁ 지역특화발전특구 활성화를 위한 재정지원 방안으로서, 지역균형발전과 지역특화산업 진흥을 통한 지역경제 활성화에 실질적으로 기여하기 위하여 제도 고도화의 첫 단추로서 예산사업 신설을 통한 

    재정적 기초 마련이 절실히 필요

 ㅇ 이에 따라 법정 사항인 특구성과평가의 실질적 의미를 되찾는 논리적 근거, 실질적인 지원수단을 보완하여 

    정책목표의 효과적 달성을 도모하는 이론적 근거, 다양한 지원수단을 구비하고 있는 타 특구 사례를 참조하여 제도의 고도화를 이루는 실제적 근거에 기반하여 예산사업 신설을 제안

 ㅇ 예산사업 신설을 위해서는 법적 근거 마련과 재원 및 지원방식의 구체화가 필요

  - 「지역특구법」 제97조에는 구체적인 재원 마련 및 지원 방식이 명시되어 있지 않아 재정지원의 재원과 방식에 구체화가 필요

ㅁ 규제특례 재설계 및 혁신 방안으로서, 기존 규제특례의 체계적 정비 및 신규 규제특례 발굴, 규제특례 활용 범위의 확대, 특례 발굴방식 개선 등을 고려할 수 있음

 ㅇ 신규 규제특례의 체계적 발굴을 위해 지역 환경 및 빠른 산업구조 변화를 반영하고, 특구에 민간투자가 유입되도록 실효성 있는 지역차원 규제특례를 발굴･제안할 수 있음

  - 구체적으로는 지역 차원의 신산업 규제특례 발굴과 규제특례의 관계부처 동의 가능성 제고 등을 위해 ‘규제특례 발굴지원단’을 운영할 수 있으며,

    행정안전부의 「지방규제혁신추진사업」과 유사한 사례로 볼 수 있음

 ㅇ 규제특례 활용 범위의 확대를 위해 규제자유특구 규제특례 중 지역특화발전특구 사업 추진에 필요한 규제특례를 활용할 수 있도록 추진할 수 있음 

 ㅇ 규제특례 발굴방식의 현대화를 위해 규제자유특구 누리집(rfz.go.kr)에 ‘특화특구 특례 발굴 제안’ 기능을 추가하여 규제특례 상시 발굴을 온라인으로 진행할 수 있음

  - 또한 국무조정실, 중소기업옴부즈만 등 규제개혁 기관과의 협업을 통해 ‘규제특례발굴추진단(가칭)’을 구성･운영하여 특례 발굴에 주력하는 오프라인 방식도 병행할 것을 고려

 ㅇ 메뉴판식 규제특례의 노후화로 인해 불가피하게 시의적절하게 사용할 수 있는 규제특례가 부족하며 

    실질적으로 활용가치를 가진 규제특례를 찾아보기 어려우므로 노후화, 비차별성 문제개선 및 신산업 분야 특례 추가 필요

  - 현행 ‘메뉴판식 규제특례’는 지역경제 활성화 차원에서 2015년 당시 부처에서 주관･진행하였던 규제프리존법에서 비롯되었음

  - 신기술 분야 연구개발 특례로서 신기술 분야에 정부 연구개발과제의 선정 내지 평가 사항에서의 특례가 필요

ㅁ 운영･관리체계 효율화 방안으로서, 성과평가 체계 전면 개편, 특구 졸업제 도입 검토, 장기지속 특구 출구전략 마련, 특구 지정해제 요건 강화, 신산업 특구 지정 활성화 및 전담기관 지정 등을 고려할 수 있음

 ㅇ 특구 유형별 특성을 반영하고 고도화 이후의 효과 측정까지 가능하도록 성과평가 체계를 전면 개편할 필요가 있으며, 특구별 유형 및 특성에 차별화된 평가지표로 변경

 ㅇ 특구의 무한 연장을 방지하고 효율적인 운영을 위해 특구 최대 존속기간을 설정하고 기간 만료시 특구지정을 해제하는 ‘졸업제’ 도입을 검토

 ㅇ 지정 이후 15년 이상 경과한 장기지속 특구에 대한 체계적인 출구전략을 마련함으로써 지자체가 사업 활성화 노력이나 성과 없이 특구만 존속시키려 하는 사례를 방지

 ㅇ 우수특구의 성과 및 규제특례 활용 성공사례 등을 정부와 지자체가 운영하는 온라인 플랫폼을 통해 적극 홍보가 필요

05 결론

ㅁ 본 연구는 정책 대상자인 지자체, 중소기업, 소상공인 등의 수요에 기반한 제도 고도화 방안을 제언

 ㅇ 특히 지역특화특구의 주요 운영주체인 기초지자체의 열악한 정책 인프라인 조직, 인력, 예산 등을 보완하기 위한 중앙부처 차원의 지원방안을 재정 및 제도개선 측면에서 도출

 ㅇ 또한 근래 산업발전 동향을 반영한 민간 중심의 신산업 분야와 시장친화적 규제특례 발굴 및 실제 법령 개정을 위한 정책적 제언을 제시

 ㅇ 지역특화특구 제도의 효율적 운영을 위한 장기 운영 특구의 구조조정 방안, 특구별 특성을 반영한 구체적 성과지표 설계 및 적용방안 등을 제시

ㅁ 본 연구결과는 기존 노후화된 메뉴판식 규제특례 재설계와 함께 관리체계 개편 및 특구 활성화 예산 지원을 통해 ‘新동력 확보’를 통한 특구 활력을 제고할 필요성을 제기

 ㅇ 기초지자체의 열악한 정책 인프라인 조직, 인력, 예산 등을 보완하기 위한 중앙부처 차원의 재정지원방안 도출이 필요

  - 재정지원, 기술･사업성 평가를 통한 자금지원, 조세감면 등 정부의 실질적 지원 확대 및 효과적인 재정지원을 위해 다른 재정사업들과의 연계성 강화 필요

 ㅇ 민간 중심의 신산업과 시장친화적 규제특례 발굴 및 실제 법령 개정을 위한 정책적 제언이 필요

  - 이를 위해 신산업 규제특례 사항 발굴 및 제안 시 규제샌드박스 특례를 최대한 참고해야 하고, 

    규제특례 조문 신설이 어려운 만큼 규제개선 기능을 시행함으로써 지역 활성화를 위한 규제개선 및 규제특례 테스트베드 기능으로 고도화할 필요가 있음

 ㅇ 특구별 특성을 반영한 구체적 성과지표를 설계하고 이를 활용한 장기 운영 특구의 운영･관리체계 구축 및 재구조화 방안이 필요함

  - 특구 심사 및 지정 요건 강화를 통해 내실 있는 제도로의 고도화 및 제도개선으로 특구제도 정비 요청 압력에 적극적으로 대처해야 함

  - 재정사업 신설 및 교육 컨설팅 지원 등 정책수단 보완과 함께 특구 성과 평가를 위한 적절한 지표 설정이 필요