01 연구의 목적 및 체계

□ 연구의 배경 및 목적

 ㅇ 사회재난은 자연재해와 달리 재난의 예측이 어렵고 피해가 심각하여 많은 사회적 문제를 초래

 ㅇ 사회재난이 발생할 시, 관련 지역의 유동인구 감소 및 소비 저하 등으로 소상공인의 경영 어려움이 가중

 ㅇ (연구목적) 장기적으로 재난･사고 등 사회재난에 대한 소상공인의 위험요인을 평가･관리할 수 있는 체계 구축이 필요

  - 사회재난으로 소상공인의 매출 감소 등 경영 환경에 영향을 받는 상황에서 사회재난 소상공인 영향평가 검토를 위한 정책적 시사점을 모색

   * 수시연구의 특성을 반영하여 사회재난에 대한 소상공인 영향평가 도입을 위한 정책적 시사점을 도출하는 기초연구의 성격을 가지고 있음

□ 연구의 체계

02 주요 사회재난의 발생 현황 및 분류

□ 사회재난의 개념 및 정의

 ㅇ 「재난 및 안전관리 기본법」은 재난을 ‘자연재난’과 ‘사회재난’으로 구분

  - 사회재난을 ‘화재･붕괴･폭발･교통사고･화생방 사고･환경오염 사고, 다중운집 인파사고 등 대통령령으로 정하는 규모 이상의 피해’뿐만 아니라

    ‘국가핵심기반 마비, 감염병･가축전염병 확산, 미세먼지, 인공우주물체 추락･충돌 등으로 인한 피해’까지 포괄하도록 정의

  - 사회재난은 물적 파괴를 넘어 행정 명령･공급망 교란･사회적 동요 등 비물리적 메커니즘으로도 발생한다는 점에서 전통적 자연재난과 구별되는 복합적 특성을 지니고 있음

□ 국내 주요 사회재난의 발생현황

 [감염병 사례]

 ㅇ 감염병인 코로나19는 2019년 12월 중국 우한에서 처음 발생한 이후 전 세계로 확대되었으며 한국의 코로나19 첫 확진자는 2020년 1월 20일 중국 우한에서 입국한 여성

  - 2020년 1월 20일부터 2023년 8월 31일까지 누적 확진자 수는 34,572,554명으로 전체 인구의 절반을 넘는 수준

  - 사회적 거리두기는 자영업자에게 경제적인 타격을 주었고 특히 업력이 짧거나 매출 규모가 작은 소상공인일수록 피해 규모가 컸음(황성수, 2021)

 ㅇ MERS(중동 호흡기 증후군)는 2012년 요르단과 사우디아라비아에서 처음 발견된 감염성 질환

  - 첫 번째 확진자가 확진 판정 전에 입원한 평택성모병원에서 2차 감염자가 늘어났고 이후 방역이 뚫려 감염자가 점점 늘어났음

  - MERS의 확산으로 발생한 소비 위축으로 정부는 긴급경영안정자금 융자와 소상공인을 위한 소상공인특별자금 융자 및 특례 보증지원을 지원

 ㅇ 한국에서 발생한 최대 조류독감 사태는 2016년 11월부터 2017년 6월까지 발생한 고병원성 H5N6형 조류독감

  - 최초 발생 장소는 전라북도 고창의 오리농장이며, 오리와 닭 농가 간의 감염이 연쇄적으로 일어나며 전국적으로 확산되었고 일부 지자체는 닭과 오리 반입 금지령을 내리기도 했음

  - 이로 인해 계란 공급이 줄어들어 계란 가격이 급등하여 소비자와 소상공인에게 피해가 발생하였고, 특히 계란을 주재료로 사용하는 제과점이나 음식점업은 더욱 피해가 컸음

 [화재 사례]

 ㅇ 판교 데이터센터 화재는 2022년 10월 15일 경기도 성남시 삼평동에 위치한 SK주식회사 C&C 판교캠퍼스 A동 지하 3층 전기실에서 발생한 재난

  - 판교 데이터센터 화재로 카카오가 제공하는 서비스가 정상적으로 제공되지 않았으며, 화재 이후로 카카오톡의 비즈 채널, 예약, 선물하기 등 카카오 서비스를 활용한 매장들은 카카오를 통한 예약, 상담, 결제 등 

    기본적인 영업이 불가능

  - 카카오는 화재로 인한 피해를 입은 소상공인들에게 영업이익률, 대체 서비스 유무, 해당 서비스에 대한 카카오 점유율 등을 반영하여 지원금을 지급했으며, 소상공인들의 안정적인 성장을 지원하기 위해 

    소상공인연합회와 상생 협력 기구를 구성

 ㅇ 2018년 11월 24일 오전 11시 12분경 발생한 KT아현지사 화재는 통신 인프라의 중요성과 취약성을 동시에 드러낸 대표적인 사례

  - 서울 서대문구, 마포구, 용산구 등 일부 지역에서 유･무선 통신이 두절되었고 카드결제, ATM, 인터넷, IP전화 등 광범위한 서비스가 마비

  - 이 사건으로 인해 인근 지역의 소상공인들은 카드 결제가 작동하지 않아 카드를 사용하는 고객이 구매를 포기해 매출이 크게 감소하였고, 일부 카페, 음식점은 셀프 주문시스템(키오스크)이 멈추면서 운영에 큰 차질을 빚었음

 ㅇ 전통시장 화재 사건 중 2016년 11월 30일에 발생한 대구 서문시장 화재는 많은 소상공인들에게 피해를 주었음

  - 구체적으로 총 839개 점포가 전소되었으며 최대 1,000억 원 이상 피해액이 발생한 것으로 추정(이영선, 2016)

  - 대구 서문시장 화재는 서문시장에 기반을 둔 소상공인의 생계 기반을 한 순간에 상실시켰으며 주변 상권에도 영향을 미쳐 지역 경제에 타격을 주었음

  [사고 사례]

 ㅇ 이태원 압사 사고는 2022년 10월 29일 서울 용산구 이태원동 해밀톤 호텔 옆 골목에서 발생한 사건으로 159명이 사망하고 196명의 부상자를 낸 대형 참사

 ㅇ 무안국제공항 참사 사고는 2024년 12월 29일 전라남도 무안국제공항에서 제주항공 7C2216편 여객기가 착륙 도중 공항의 외벽과 정면으로 충돌하여 탑승자 181명 중 179명이 사망하고 승무원 2명만 구조된 사고

 [공급망 사례]

 ㅇ 2021년 10월부터 11월까지 발생한 ‘요소수 부족’ 사태

  - 한국은 요소 수입의 97%가 중국에 의존하고 있어 중국이 요소 수출을 통제하면 큰 피해를 입을 수밖에 없음

  - 특히 운수업 관련 업종에 종사하는 자영업자일수록 요소수 사태에 취약

 [미세먼지 사례]

 ㅇ 2013년부터 국내 언론의 미세먼지 보도가 많아졌고 심각한 미세먼지 상황을 인지한 정부는 2017년 미세먼지 저감 대책을 발표

  - 미세먼지 유입으로 유동인구가 줄게 된다면 소상공인의 매출에 부정적인 영향이 있을 것으로 예상

□ 재난 특성에 따른 분류

 ㅇ 파급지역, 주요 피해업종, 피해경로, 지속기간을 중심으로 재난을 분류

  - 파급지역: 재난이 전국적으로 영향을 미쳤는지 아니면 특정 지역에만 영향을 주었는지 구분

  - 주요 피해업종: 재난으로 인해 어떤 업종이 주로 피해를 주었는지 구분

  - 피해 경로: 소상공인들이 어떤 과정을 통해 피해를 입었는지 그 경로를 파악할 수 있는 정보

  - 지속기간: 소상공인이 입은 피해가 단기, 중기, 장기 중 어느 기간에 해당하는지를 구분

03 국내외 사회재난-소상공인 관련 선행연구

□ 사회재난이 소상공인에게 미친 영향

 ㅇ 코로나19

  - 코로나19에 큰 타격을 받은 소상공인의 특징은 업력이 짧고 매출 규모가 적으며 대면 서비스에 기반을 둔 업종으로 나타남(황성수, 2021)

  - 코로나 팬데믹 기간에 지원된 재정지원은 불안정한 고용상태(소상공인, 임시 일용직)에 놓여 있는 노동자들에게 긍정적인 효과를 가져옴(Choi et al., 2024)

  - 지역의 특징에 따라 거리두기 정책의 경제적 파급 효과는 다르게 나타날 수 있음(Shin et al., 2021)

  - 여성의 경우 글로벌 금융위기와 코로나19 이후 자영업 의도가 감소했으나 자영업 실현율은 소폭 증가, 고령자의 경우는 글로벌 금융위기 이후에 자영업 의도와 실현이 모두 증가했으나 코로나19 이후의 자영업 실현율은 오히려 

    감소(Audretsch et al., 2024)

 ㅇ 조류인플루엔자

  - 조류독감은 생산 농가뿐 아니라 전후방 산업 전체에 파급 효과를 주며 소비자의 소비 인식에도 영향을 미침(우병준 외, 2008)

 ㅇ 산불

  - 미국 테네시주 개틀린버그(Gatlinburg)에서 2016년 11월부터 12월 사이에 발생한 대규모 산불로 인한 막대한 피해를 조사

  - 소상공인이 쉽게 활용할 수 있는 간단한 재난 대응 매뉴얼이 마련되어야 하며 프랜차이즈형 소상공인과 독립형 소상공인을 구분한 맞춤형 지원 체계가 필요

  - 지방정부와 지역사회가 주도하는 복구 교육과 대응 역량 강화 방안도 적극적으로 확대 되어야 함

 ㅇ 폭동

  - Doern(2016)은 2011년 런던 폭동 당시 피해를 입은 소상공인들의 경험을 바탕으로 위기 상황에서의 대응, 회복, 학습과정을 질적으로 분석

  - 폭동으로 발생한 직접적인 피해는 상점 파괴, 방화, 절도 및 폐업을 꼽을 수 있으며 간접적인 피해는 매출 감소, 고객 감소, 종업원 이탈, 미래 투자 중단 등이 발생

  - 회복을 위해선 단순한 경제적인 지원을 넘어 심리적 복원력 회복, 지역 공동체 기반 회복과 네트워크 회복이 중요함을 시사

 ㅇ 미세먼지

  - Liu et al.(2024)는 중국 베이징에서 미세먼지 등 도시 대기오염이 소상공인, 특히 음식점의 실적에 어떤 영향을 주는지 분석

  - 미세먼지가 1표준편차 상승하면 주말 외식 매출이 평균 1.8% 감소하는 것으로 나타났고 고객 수는 약 2% 감소

  - 미세먼지는 단순한 환경문제가 아니라 소상공인의 경제적 피해를 초래할 수 있으며 정책설계 시 미세먼지가 개인의 건강에 대한 피해뿐 아니라 사회적 비용도 고려해야 함을 시사

□ 국내외 사회재난 관련 소상공인 정책

 [국내]

 ㅇ 감염병 관련 소상공인 정책

  - 코로나19 관련 피해가 발생한 소상공인을 대상으로 재난지원금 및 손실보상금 지원을 비롯하여 대출, 세금납부 및 징수･체납분 유예에 대한 지원이 이루어짐

  - 메르스 발생으로 중기부는(당시 중기청) 메르스로 인한 소비심리 위축, 매출 감소로 어려움을 겪은 중소기업과 소상공인을 지원하기 위해 총 2,450억 원 규모의 금융지원을 제공

  - 2016년 조류독감 사태에 대한 소상공인의 피해를 보상하기 위해 정부는 최대 7천만 원의 특별융자금을 지원

 ㅇ 화재 관련 소상공인 정책

  - 대구 서문시장 화재로 피해를 입은 소상공인을 위해 중기부는 현장긴급지원반 가동, 임시시장 개설, 공용시설 자금지원, 긴급 경영안정을 지원이 이루어짐

  - KT아현지사 화재사고로 피해를 입은 인근 소상공인들은 KT가 직접 상생협력지원금을 지원

  - 판교데이터센터 화재 사고 이후, 카카오 측은 사고로 인해 직접적인 피해를 입은 소상공인들에게 총 275억 원 규모의 보상 조치를 시행

   * KT아현지사 화재사고와 판교데이터센터 화재 사고의 경우, 정부 지원정책에 해당하지 않지만 소상공인을 지원하는 사례로 포함

 ㅇ 사고 관련 소상공인 정책

  - 이태원 압사 사고 이후 인근 지역에서 영업하던 소상공인의 매출 회복을 위해 서울시 용산구는 총 400억 원 규모의 ‘이태원상권회복상품권’을 발행

  - 무안국제공항 사고로 여행업 관련 소상공인들의 피해를 최소화하고자 전남도는 총 20억 원, 여행사 하나당 3백만 원의 여행사 홍보 마케팅비를 긴급 지원, 무안군은 위축된 소비･투자 심리 회복을 위해 ‘무안사랑상품권’ 

    발행규모를 615억 원으로 확대

[국외-일본]

 ㅇ 일본의 재난 관리 시스템은 국가 차원에서는 중앙방재회의와 비상재해대책본부가, 지방 차원에서는 도도부현 및 시정촌 방재회의가 조직적으로 재난에 대응하며, 신속한 복구를 위한 법적역할과 권한이 명확히 규정

 ㅇ 일본은 사회재난으로 피해를 입은 소상공인을 위해 ‘특별정액급부금 및 사업자 지원금’ 등 다양한 재정지원 프로그램을 운영

  - 현금성 지원은 코로나19와 같은 상황에서 개인에게 직접 현금(예: 1인당 10만 엔의 ‘특별정액급부금’, 총 12.9조 엔 투입), 사업자 지원을 위해서는 

    폐업 방지를 목적으로 중소기업･소상공인에게 최대 200만 엔, 자영업자･프리랜서에게 최대 100만 엔을 지급하는 직접 보조금 제도(총 2.3조 엔 투입)를 지원

 ㅇ 저금리 대출, 신용보증의 일환으로 ‘재해 복구 대출, 보증, 세이프티넷 보증 4호’ 등을 지원하고 있음

  - 재해 발생 시 일본 정부는 즉시 특별상담창구를 설치하여 피해 중소기업을 지원하며, 일본정책금융공고, 상공조합중앙금고, 신용보증협회, 상공회의소, 상공회연합회 등에서 공동으로 운영되며, 신속한 상담과 지원을 제공

 ㅇ ‘영업 재개 지원 보조금’(최대 300만 엔, 2/3 또는 1/2 보조율)은 피해 지역에서 ‘반파 이상’의 피해를 입은 사업자가 현지 사업 재건 계획을 수립할 경우 임시 시설 설치 비용 등을 지원

 ㅇ ‘소규모 사업자 지속화 보조금 재해 지원 프레임워크’는 핵심적인 프로그램으로, 직접적인 사업자산 손상(최대 200만 엔) 또는 매출 감소로 인한 간접 피해(최대 100만 엔)에 대해 2/3의 보조율로 사업 재건 노력을 지원

 ㅇ BCP(사업계속계획) 인증제도

  - 일본은 잦은 자연재해와 사회재난을 경험하면서 사업연속성계획(Business Continuity Plan, BCP)을 경영위험영향평가체계 일환으로 구축

  - 경제산업대신이 중소기업의 BCP를 심사하여 인정받은 기업에 대해 재정적･비재정적 지원을 제공

   * 일본의 중소기업 대상으로 사업계속력강화계획과 소규모 사업자 대상으로 사업계속력강화지원계획을 운영 중으로 사업 목적은 같으나, 신청 주체, 승인 담당 기관, 신청 방식 등에서 상이

[국외-미국]

 ㅇ 미국의 대표적인 사회재난 관련 소상공인 정책은 급여보호 프로그램(Paycheck Protection Program, 이하 PPP)이 있음

  - PPP의 주요 목적은 고용 유지를 최우선 목표로 삼아 사업체가 직원들을 해고하지 않고 급여를 지급할 수 있도록 지원하는 데 중점을 두어 고용안정과 민간소비 촉진을 도모

  - 지원 대상은 직원 수가 500명 이하인 중소기업, 비영리단체, 소상공인, 프리랜서 및 일부 개인사업자도 지원 대상에 포함

 ㅇ 소상공인을 위한 코로나19 경제재난 대출(Covid-19 Economic Injury Disater Loan, 이하 Covid-19 EIDL)은 저금리 장기 상환 대출프로그램

  - Covid-19 EIDL의 주요 목적은 코로나19로 인한 영업 손실과 경제적 피해를 겪는 소규모 사업체에 운영 자금 유동성을 제공하여 경영 안정을 돕는 것

  - 대출한도는 기업당 최대 200만 달러이며 금리는 일반적으로 연 3.75%의 고정금리 적용되었으며 상환기간은 최대 30년

 ㅇ 미국의 음식점 부양 지원금(Restaurant Revitalization Fund, 이하 RRF)는 코로나19의 영향으로 수입이 급격하게 감소한 음식점들의 경영 정상화를 지원하기 위해 290억 달러(약 35조원)가 투입된 정책

 ㅇ 폐쇄 영업장 지원금(Shuttered Venue Operators Grant, 이하 SVOG)은 코로나19 팬데믹으로 인해 영업을 중단하거나 심각한 피해를 입은 공연장, 영화관, 박물관 등 현장 공연 및 문화예술 업계 종사자들을 위한 지원금

 ㅇ 사업영향평가 제도

  - 미국 국토안보부(Department of Homeland Security)에서는 허리케인, 토네이도, 악천후, 홍수, 정전 등 재난 상황을 상정하고 각 기업들이 대비할 수 있도록 사업 영향 평가(Business Impact Analysis, BIA)를 

    작성할 것을 권유

□ 주요 영향평가 제도 현황

 ㅇ 사회재난에 대한 소상공인 영향평가 도입에 있어 참고할 수 있는 국내에서 실시하고 있는 기존 주요 영향평가로서 규제영향평가, 중소기업영향평가, 경쟁영향평가, 성별 영향평가, 재해영향평가, 사후규제영향평가가 있음

  - 사회재난에 대한 소상공인 영향평가의 경우, 사회재난으로 인한 소상공인의 피해를 조사 및 분석하여 신속하고 최적의 대안을 마련하는 근거자료로 기능하는 것이 핵심인 제도라는 측면에서 각종 영향평가들이 가지고 있는

    강점들을 검토할 필요가 있음

04 사회재난 관련 소상공인 심층 인터뷰

□ 심층인터뷰 개요

 ㅇ 사회재난으로 인한 소상공인의 영향을 파악하고 이를 위한 지원정책의 수요를 확인하기 위해서 코로나19 관련 현금 지원을 지급받은 소상공인을 대상으로 심층 인터뷰를 진행

  - 2025년 5월 19일부터 6월 12일까지 서울, 인천, 전남, 울산지역의 비알코올 음료점업, 식품첨가물 제조업, 미용업, 커피 전문점 업종의 대표자 4명을 대상으로 인터뷰를 진행

□ 심층인터뷰 결과

 ㅇ 코로나19로 인해 매출 감소와 운영상 어려움을 겪었으며, 가중되는 경영 어려움과 함께 더딘 회복을 체감한다고 응답

  - 주 피해는 매출 감소이며, 코로나19 이후 사업 운영 및 경영 전략이 변화하는 등 새로운 경영 환경에 직면했다고 응답

 ㅇ 코로나19 관련 현금 지원에 대해 대부분의 소상공인이 큰 도움을 받았다고 응답

 ㅇ 소상공인은 소비 위축 및 사회 분위기를 변화시키는 사건에 영향을 받는다는 의견도 있었음

  - 개별적으로 사회재난에 대한 대비책이 부족한 상황이며, 추가적인 보험이 필요하다는 의견을 제시

  - 사회재난 발생 시, 세금혜택 및 피해에 대한 인프라 복구 등 재건 관련 지원, 구역별 전담 담당 팀을 통한 관리 등이 필요하다는 의견이 있었음

05 정책적 시사점

□ 사회재난에 대한 소상공인 영향평가 도입의 필요성

 ㅇ 사회재난은 소상공인의 매출 감소, 고정비 부담 증가, 고용 축소 등 다층적인 경영 위험을 초래

  - 최근 재난 발생 양상이 복잡하고 다양화되고 있고, 특히 사회재난은 피해예측이 어려워 피해규모가 대형화되고 있어, 보다 체계적인 지원체계 구축이 필요

 ㅇ 사회재난으로부터 소상공인들이 받게 되는 영향들을 객관적으로 평가하여 체계적으로 지원하기 위한 사회재난에 대한 소상공인 영향평가 도입을 고려

□ 사회재난에 대한 소상공인 영향평가 도입 방향

 ㅇ 사회재난에 대한 소상공인 영향평가를 도입하기 위해서는 다음과 같은 다섯 가지 관점을 고려할 필요가 있음

  - ①현장 중심 신속 영향평가, ②문제해결 및 목표관리 중심 영향평가, ③대안 중심 영향평가, ④근거중심 영향평가, ⑤결과중심 영향평가를 중심으로 소상공인 영향평가 도입을 고려해야 함

□ 사회재난에 대한 소상공인 영향평가 세부방안

 ㅇ 사회재난에 대한 소상공인 영향평가의 목적

  - 사회재난 소상공인 영향평가의 목적은 사회재난으로 인한 소상공인 영향을 파악하여 부정적 영향에 대한 신속하고 효과적인 대안 마련 및 문제해결을 위한 근거자료를 제공하는 것

 ㅇ 사회재난에 대한 소상공인 영향평가의 대상

  - 사회재난에 대한 소상공인 영향평가의 대상은 재난의 피해를 직접적으로 입은 소상공인과 함께 소상공인 지원과 관련된 기존 법 제도를 종합적으로 평가

  - 「소상공인기본법」 및 「소상공인 보호 및 지원에 관한 법률」상의 소상공인 정의를 기준으로 하되, 재난의 특성과 범위를 고려하여 탄력적으로 적용

  - 피해 유형(매출 급감, 사업장 파손･유실, 공급망 교란, 고용 불안정 등) 및 사업 특성을 고려하여 대상을 구체화

 ㅇ 사회재난에 대한 소상공인 영향평가의 작성주체 및 활용기관

  - 사회재난에 대한 소상공인 영향평가는 소상공인 관련 재난 중앙부처와 지방자치단체 및 전문기관과 긴밀히 협력하는 방식으로 추진

  - 평가의 전문성･객관성 확보를 위해 필요 시 외부 전문기관(국책･민간 연구기관, 대학 등) 및 관련 협회･단체(소상공인연합회 등)와 적극적으로 협력하고 이들의 전문성을 활용할 필요

  - 영향평가 결과의 신뢰도 및 공정성 제고를 위해 독립적인 자문 기구나 객관적인 검토･심의 절차를 마련하여 운영하는 것을 고려

 ㅇ 사회재난에 대한 소상공인 영향평가의 주요 항목

  - 사회재난에 대한 소상공인 영향평가에는 크게 ‘①필요성, ②주요 배경 및 현황, ③소상공인영향분석, ④소상공인 영향평가의 목적(outcome)과 목표(output) 설정, ⑤피해 극복 및 회복 지원을 위한 다양한 정책 대안 검토, 

    ⑥이해관계자 의견수렴, ⑦대안집행을 위한 행정기구 인력 및 예산 검토, ⑧대안의 사후평가’에 대한 검토가 필요