[개요]

 

□ 미국이 외적 환경 중심의 도전에 직면하면서 산업정책에 대한 관심이 고조되면서 각종 조치들이 단행되고 논쟁 또한 가열

o 주로 중국의 부상, 코로나19 팬데믹으로 드러난 공급망 취약성, 경제적 불평등 증가, 기후 변화의 위협 등 일련의 도전에 직면하면서 전문가들은 전략적으로 중요하다고 여겨지는 산업에 대한 정부 지원의 역할에 대해 재논의

 

□ 바이든 행정부는 2022년에 의회와의 협상으로 중요한 산업 정책적 의미가 있는 두 개의 주요 법안을 초당적으로 통과하는 성과

o 󰡔CHIPS and Science Act󰡕는 선진 기술 제조업이 중국에서 미국으로의 이동을 장려하기 위한 것으로 약 2,800억 달러를 과학 연구개발 및 반도체 생산으로 향하게 할 것으로 기대

o 󰡔Inflation Reduction Act󰡕은 첨단 운송 및 기술 제조업을 미국으로 되돌리기 위한 추가적인 600억 달러의 세액 공제, 보조금, 대출 및 투자를 포함

 

 

[주요 내용]

 

1. 미국의 산업정책

 

산업정책의 의의

 

□ 산업정책은 일반적으로 정부가 국가 안보 또는 경제 경쟁력에 중요하다고 파악한 특정 산업을 촉진하기 위한 노력을 의미

o CFR(Council on Foreign Relations)의 전문가 Jennifer Hillman과 Iu Manak은 산업정책을 "특정 경제 부문의 확장을 다른 부문들 보다 장려하거나 직접 보조하는 정부 행위"라고 정의

 

□ 제조업의 경우, 중공업 또는 항공우주, 반도체, 전기 자동차와 같이 군사적으로 응용되는 산업들을 종종 포함

o 정책 수단으로는 보호관세 또는 다른 무역 제한, 직접 보조금 또는 세액 공제, 연구개발에 대한 공공지출, 또는 정부조달(정부가 구매하는 군사 장비와 같은 제품과 서비스) 등

 

미국 산업정책의 연혁

 

□ 미국 밴더빌트 대학의 가네쉬 시타라만(Ganesh Sitaraman)은 미국 산업정책의 여러 다른 전통을 초기 미국 지도자들의 탓이라고 주장

o 여기에는 특정 산업이 아닌 연구와 인프라를 촉진하는 데 초점을 맞춘 "프랭클리니안(Franklinian)" 전통과 반독점 및 기타 규제를 사용하여 경쟁적인 시장을 창출하는 데 초점을 맞춘 "매디소니안(Madisonian)" 전통을 포함

 

□ 초대 재무장관 알렉산더 해밀턴(Alexander Hamilton)은 미국에서 산업정책의 첫 번째 주요 지지자로 널리 여겨지고 있음.

o 그의 유명한 1791년 "제조업에 관한 보고서(Report on the Subject of Manufactures)"에서 관세와 보조금의 조합을 통해 신생 미국 제조업을 지원하는 것을 주창했음.

 

□ 전문가들은 1930년대 루즈벨트(Franklin D. Roosevelt) 대통령의 뉴딜 정책(New Deal programs) 중 많은 것을 초기 사례로 꼽고 있음.

o 많은 산업에서 임금과 가격을 규제하고자 했던 국가경제회복국(National Recovery Administration)이 여기에 포함됨.

- 뒤이어 일어난 대규모 정부주도의 제2차세계대전 동원(World War II mobilization) 역시 극단적인 경우에 해당

 

□ 전후, 미국의 산업정책은 주로 우주 경쟁을 포함한 소련과의 경쟁에 의해 주도

o 국방부의 DARPA(Defense Advanced Research Projects Agency)은 무엇보다도 현대 인터넷과 위성항법장치(Global Positioning System, GPS)를 위한 길을 닦은 것으로 인정받았음.

- 소련의 첫 인공위성인 스푸트니크(Sputnik)의 발사에 대한 대응

 

□ 정부의 대규모 반도체 구매는 미국 칩 산업의 성장을 촉진시켰으나, 980년대 반도체 분야에서 일본과의 경쟁은 미국의 쇠퇴에 대한 두려움을 부추겼음.

o 이 침체는 연구개발 지출을 조정하고 공통 기준을 설정함으로써 산업을 강화하고자 하는 14개 미국 기업들의 정부 지원 컨소시엄인 세마텍(Sematech)의 설립으로 이어졌음.

 

□ 보다 최근의 사례들 중에는 2009년 DARPA 에너지부 버전으로 새로운 에너지 기술을 개발하기 위해 설립된 ARPA-Energy가 있음.

o 에너지부에 따르면, 이 프로그램은 2022년 9월까지 거의 1,500개 프로젝트에 30억 달러 이상을 분배했음. 2016년 시작된 버락 오바마(Barack Obama) 대통령의 Manufacturing USA 시책으로 첨단 제조업을 증진하는 데 중점을 둔 12개 이상의 민관 연구소를 설립했음.

 

2. 미국의 산업정책 논쟁

 

논쟁의 배경

 

□ CFR의 Alden은 미국은 역사적으로 선진국들 중에서 "어떤 종류의 일관된 방식으로든 산업정책을 사용하는 것에 가장 거부감을 가져왔다고 주장

o 정부는 통상적으로 외부 위협에 대한 인식된 대응으로만 이를 수용해 왔다고 지적

 

□ 그러나 최근 미국이 일련의 도전에 직면하면서 산업정책에 대한 관심이 고조되고 논쟁이 가열

o 주로 중국의 부상, 코로나19 팬데믹으로 드러난 공급망 취약성, 경제적 불평등 증가, 기후 변화의 위협 등 일련의 도전에 직면하면서 전문가들은 전략적으로 중요하다고 여겨지는 산업에 대한 정부 지원의 역할에 대해 재논의

 

□ 산업정책을 둘러싼 논쟁이 가열되는 이유는 자유시장의 역할과 경제에서 정부의 역할을 둘러싼 더 깊고 오랜 논란의 핵심에 닿기 때문

o 이에 찬성하는 사람들은, 자유시장이 그렇게 하지 못할 수도 있기 때문에, 정부가 국익을 위해 경제를 구조화할 능력과 의무 둘 다를 가지고 있다고 주장

- 국가 안보를 위한 의료 용품이나 군사 장비와 같은 중요한 물품을 국내에서 생산할 필요가 있다고 판단할 수 있으며, 지지자들은 또한 사회적 이익이 기업이 투자할 수준을 훨씬 초과하므로 정부가 연구개발에 자금을 지원해야 한다고 주장

o 일부 전문가들은 산업정책이 가치 있는 목적을 제공할 수 있다고 말하지만, 잠재적인 함정에 대해서 경고

- CFR의 Hillman and Manak은 "산업정책을 지향하고 보조금을 늘리는 것은 정당하고 사실상 필수적"이라고 기술하면서도 "그러나 문제의 시급성은 산업정책의 잘못이 혁신을 억제하고, 상당한 비효율성을 창출하고, 기업 권력의 집중을 악화시키고, 소중한 납세자 자금을 낭비하고, 정실 자본주의를 부채질할 수 있다는 근거 있는 우려를 포기하는 것을 의미하지 않는다."고 언급

 

□ 산업정책 지지자들에게는, 중국의 국가 주도 발전에 대응하고, 중요한 재료와 제품의 공급을 확보하고, 지구를 보존할 수 있는 기술을 개발하기 위해 새로운 미국의 산업정책이 필수적

o 그들은 중국뿐만 아니라 독일, 일본, 한국과 같은 나라들의 산업정책 활용과 미국에서의 역사적 사용을 지적

 

□ 비판자들은 이러한 산업정책은 필연적으로 자유 시장을 왜곡시킨다는 것

o 또한 그들의 제품과 서비스의 품질에 보상하는 것이 아니라 국회의원들에게 로비를 하는 그들의 노련함에 보상한다고 주장

 

□ 도널드 트럼프 대통령은 새로운 무역장벽을 부과함으로써 공화당의 경제정책에 대한 전통적인 입장을 전면 전환

o 한편 조 바이든 대통령은 󰡔CHIPS and Science Act󰡕와 󰡔Inflation Reduction Act󰡕를 포함한 주요 산업정책 법안의 통과를 감시해 왔음.

 

의회

 

□ 민주당원들은 점점 더 Franklin D. Roosevelt 시대의 개입주의를 의도적으로 다시 듣는 대담한 제안들을 제시

o 예를 들어, 제안된 Green New Deal은 청정에너지, 사회기반시설 그리고 제조업에 초점을 맞춘 광범위하고 기후 중심적인 산업정책을 구상하고 있음.

 

□ 한편 우파인 트럼프 대통령은 특히 제조업에서 미국의 일자리를 되찾는 것을 언급된 목표로 오랜 공화당의 경제적 정통주의와 결별

o 그는 수입 철강과 알루미늄 제품, 세탁기, 태양열 패널에 관세를 부과했고, 수천 억 달러 가치의 중국 제품에 추가 관세를 부과하고, 중국의 이목을 끄는 여러 미국 기술 회사들 인수를 막으면서 중국에 대해 공격적인 조치를 단행

o 그러나 많은 전문가들은 트럼프의 관세가 소비자들과 다른 산업에 막대한 비용을 초래하여 일자리를 거의 창출하지 못했다고 말하면서, 비효율적이라고 비판

 

□ 일부 다른 공화당 의원들도 트럼프를 추종

o 마르코 루비오(Marco Rubio) 상원의원은 중국에 대응하고 "고귀한 일자리"를 되찾기 위해 2019년 12월 연설에서 미국의 새로운 산업 정책을 지지

- "시장은 항상 가장 효율적인 경제적 결과에 도달할 것이지만, 때때로 가장 효율적인 결과는 공동의 이익과 상충된다."고 언급

o 그의 계획에는 연방정부의 R&D 지출의 증가, 항공우주 및 철도와 같은 "전략적으로 중요한 산업"에 대한 투자 장려하며, 기업들이 공장과 기계에 더 많이 투자하도록 장려하는 것 등이 포함

 

□ 한편 Cato＇s Lincome은 중국 반도체 회사들이 수십억 달러의 보조금을 받았음에도 불구하고 글로벌 리더가 되는데 실패했다는 점을 지적

o 중국 국가자본주의의 성공을 과대평가하는 것에 대해 경고하고, "미국은 미국을 위대하게 만드는 것에 기울어야 한다"고 언급

o 고숙련자 이민 증가, 세금과 규제 감축, 동맹국들과의 새로운 무역 협정 확보 등을 제안

- 나아가 그는 산업정책 지지자들이 미국의 쇠퇴를 현실보다 훨씬 더 암울하게 그리고 있다고 주장

- 고용은 감소했지만, 지난 20년 동안 제조업 생산 가치는 증가했고, 서비스 산업이 확장함에 따라 그 부문의 경제 비중이 감소하는 것은 다른 선진국들의 경우와 일관된다는 것

 

조 바이든 행정부

 

□ 바이든 대통령은 "Build Back Better" 공약으로 내세우면서, 미국 경제 경쟁력을 향상시키기 위해 수천억 달러의 신규 지출을 제안

o 그의 취임 첫 행동 중 하나는 연방정부로 하여금 미국 회사들로부터 제품과 서비스를 구매하도록 요구하는 소위 "Buy American" 법률을 강화하는 것을 목표로 하는 행정명령

o 또 다른 행정 명령에서 그는 연방정부의 대규모 차량 구매를 국내 전기 자동차 산업에 잠재적인 호재인 미국산 청정에너지 모델로 교체하는 프로세스를 착수

 

□ 2022년에 의회와의 협상은 중요한 산업 정책적 의미가 있는 두 개의 주요 법안을 초당적으로 지지하는 결과

o 같은 해 8월에 통과된 󰡔CHIPS and Science Act󰡕는 선진 기술 제조업이 중국에서 미국으로의 이동을 장려하기 위한 것으로 약 2,800억 달러를 과학 연구개발 및 반도체 생산으로 향하게 할 것으로 기대

o 이 법이 통과된 후 몇 주 동안, 6개의 반도체 제조업자들은 미국 제조업을 강화하기 위해 연방 보조금을 사용할 계획을 발표

- 이 법안으로 인한 자금에 접근하기 위해, 기업들은 중국, 이란, 북한 또는 러시아에 특정 유형의 시설을 건설하지 않기로 약속해야 함.

 

□ 바이든 행정부는 또한 엄격한 수출 통제를 도입함으로써 신흥 기술에서 중국과 경쟁하기 위해 전례 없는 조치를 단행

o 중국의 첨단 컴퓨팅 칩 획득, 슈퍼컴퓨터 유지 및 개발, 반도체 제조 등 능력을 제한하는 조치

- 이 조치는 곧 일본과 네덜란드의 유사한 체제에 의해 보완되었음.

o 2023년 8월, 바이든은 중국 기술 산업에 대한 일부 미국 투자를 금지하는 행정명령으로 통제의 후속 조치를 취했음.

 

□ 두 개의 주요 법안 중 다른 하나는 2022년 8월에 통과된 󰡔Inflation Reduction Act󰡕

o 이 법안은 첨단 운송 및 기술 제조업을 미국으로 되돌리기 위한 추가적인 600억 달러의 세액 공제, 보조금, 대출 및 투자를 포함하고 있음.

- 이 법은 북미에서 최종 조립이 진행되고 배터리에 주로 미국 또는 그 무역 동맹국에서 공급되는 부품과 중요 광물이 포함된 전기 자동차의 소비자 및 제조업체에 대한 수십억 달러의 새로운 보조금을 포함

- 2024년부터 배터리 부품이 중국에서 제조되는 자동차 제조업체는 보조금을 받을 수 없음.

 

□ 그러나 CFR의 Shannon K. O＇Neil는 일부 국내 제조업을 미국에 재도입하려는 추진이 실제로 공급망을 덜 탄력적으로 만들 수 있다고 경고

o 대신에 그녀는 미국이 캐나다와 멕시코와 같은 동맹국들과 협력하여 공동 공급망과 전략적 비축물을 만들어야 한다고 주장

 

□ 한편 Hillman과 Manak은 국제무역의 비효율적인 왜곡으로 간주하는 것을 억제하면서 산업정책의 혜택을 극대화하기 위한 많은 제안들을 제공

o 공통적인 국제적 관심 분야를 유지하면서 전반적인 보조금 수준을 제한하고, 보조금을 공개하지 않는 국가들에게 불이익을 주고, 세계무역기구(WTO)가 국제 보조금 규칙을 시행할 수 있도록 권한을 부여하는 것을 포함

- 이러한 개혁을 주도하는 것이 "미국이 중국과의 경쟁과 기후변화와 싸우는 것과 관하여 두 가지 우려를 해결할 수 있는 강력한 도구를 줄 것"이라고 언급

- 또한 "이로써 WTO와 세계가 더 공평하고, 회복력 있고, 지속 가능한 국제경제 질서에 더 가까이 다가갈 수 있도록 할 것"이라고 주장

 

3. 지역 및 국가별 산업정책 사례

 

유럽

 

□ 산업정책은 프랑스, 독일, 그리고 영국을 포함한 유럽에서 오랜 전통을 보유

o 통일된 독일 국가를 만든 독일의 19세기 수상 오토 폰 비스마르크(Otto von Bismarck)는 "철과 호밀의 결혼"으로 알려진 농업과 제조업을 보호하기 위해 관세를 도입

 

□ 국영기업이 몇몇 유럽 경제에서 중요한 역할을 계속하고 있는데, 예를 들면 프랑스 정부는 오늘날 자동차 회사 르노(Renault)의 주요 주주

o 한편 항공우주 대기업 에어버스(Airbus)는 영국, 프랑스, 스페인 그리고 독일 정부의 공동 노력의 결과임.

 

□ 1980년대는 마거릿 대처(Margaret Thatcher) 영국 총리와 다른 지도자들이 철강과 항공사와 같은 국유화된 산업을 민영화하면서 국가의 과도한 개입에 반대하는 방향으로 전환

o 그러나 최근에는 리시 수낙(Rishi Sunak) 영국 총리가 2050년까지 국가를 탄소 중립국으로 만드는 것을 지원하기 위해 재생 에너지와 전기 자동차에 투자할 계획을 발표

 

□ 오늘날 독일에서는 공공-민간 기관 네트워크에 의해 연구가 지원되고, 제조업은 견습 프로그램(apprenticeship program)에 의해 지원.

o 베를린은 또한 연구 보조금과 다른 계획들을 통해 첨단 기술 제조업을 증진시키기 위한 "Industry 4.0" 계획을 개발

 

□ 한편, EU은 최근 European Battery Alliance을 포함한 기후 중점의 산업정책을 채택하여 유럽 전역의 배터리 제조에 대한 연구 조정과 보조금을 지급

o 2023년 7월에는 European Chips Act을 채택하여 글로벌 반도체 시장에서 점유율을 높이는 것을 목표로 하고 있음.

 

아시아

 

□ 많은 전문가들은 산업정책이 일본과 한국을 포함한 이 지역 국가들의 2차 대전 후 급속한 경제 발전인 "동아시아의 기적"을 촉진시켰다고 주장

o 일본 정부는 무역과 투자 제한, 보조금 및 기타 정책을 복합적으로 사용하여 철강 및 반도체와 같은 산업의 발전을 촉진하여 1980년대까지 일본은 미국에 필적하는 경제 강국으로 변모

- 그러나 일부 전문가들은 산업정책이 일본 경제 성장에 미치는 효과가 과장되었고, 기업가정신과 높은 저축률 등 다른 요인들이 더 큰 역할을 했다고 주장

 

□ 한국은 또한 1960년대와 1970년대에 철강, 조선, 전자, 그리고 자동차 제조 부문을 발전시킴으로써 급속한 경제 현대화를 추구

o 그 결과 한국의 경제를 지배하는 삼성과 LG와 같은 거대한 재벌의 탄생으로 이어졌음.

- 특히 반도체 산업에 막대한 보조금을 지급하여 삼성을 세계 최대 기업 중 하나가 되도록 도왔음.

 

□ 한편, 대만에서는 정부가 연구비를 지원하고 미국에서 훈련 받은 기술자들을 영입함으로써 반도체 산업을 발전시키는데 중요한 역할

o 그러나 일부 경제학자들은 한국과 대만의 성공이 산업정책이 아니라 무역을 포용한 결과라고 주장

 

□ 중국은 1949년 이후 공산당의 리더십 아래 1970년대 후반부터 시작된 시장중심의 개혁에도 불구하고 오랫동안 국가주도의 경제체제를 유지

o 최근 몇 년간 중국은 여러 첨단산업 분야에서 세계적 우위를 달성하기 위한 적극적인 산업정책을 채택

 

남미

 

□ 전후 많은 나라들이 수입 대체 산업화(import substitution industrialization, ISI)를 실험

o 농업과 광업과 같은 분야에서 저부가가치 상품에 너무 의존한다고 우려하여 시도된 이 접근법은 관세와 다른 무역 제한을 통해 공산품의 수입을 막음으로써 국내 산업을 촉진

 

□ 전문가들은 이러한 시도의 결과는 공과가 혼재되었다고 주장

o 일부 새로운 산업과 성공적인 기업들이 형성되었지만, 그것은 또한 부패, 비효율성, 그리고 지속 불가능한 정부 예산을 초래

 

4. 시사점

 

□ 많은 전문가들이 지적한대로 한국의 급속한 경제발전은 산업정책이 주도

o 특히 60년대와 70년대 철강, 조선, 전자, 자동차 등 제조업 분야의 발전을 발판으로 성장을 촉진

 

□ 일부 경제학자들은 과거 한국의 성공이 산업정책이 아니라 무역을 포용한 결과라고 주장하고 있지만, 결국 산업정책이 무역 증대를 뒷받침한 것

o 무역과 투자 제한, 보조금 지급, 세제 지원 등 다양하고 복합적인 정책수단을 활용하여 거대한 재벌 및 글로벌 기업으로의 성장을 지원하고 초기부터 세계시장을 타겟으로 한 결과

 

□ 한국의 글로벌 경제 위치를 감안할 때, 과거의 산업정책 보다 차원 높은 전략으로 글로벌 시장 변화에 대응해야 함을 시사

o 글로벌 경제를 주도하는 미국의 최근 산업정책 강화 또한 기후 변화 악화, 글로벌 공급망의 격동, 중국의 경제 부상 등 외부 압력과 환경 변화에 대응하기 위한 것이며, 과거와는 차별적인 전략으로 대응