01 연구 배경 및 목적

□ 중소기업은 우리 경제의 근간으로 고용창출, 산업 생태계 유지, 지역경제 활성화에 핵심적인 역할을 담당하고 있으나, 거래 구조상 열위에 있는 협상력으로 인해 불공정 거래와 낮은 수익성 등 구조적 문제 노출

 ㅇ 이에 중소기업 간 연대를 통해 협상력을 제고할 수 있는 제도적 방안으로서 중소기업협동조합의 역할 재조명

 ㅇ 「중소기업협동조합법」상 조합은 조합원 간 공동구매, 공동생산, 공동판매 등을 통해 규모의 경제를 실현할 수 있으나, 현행 ｢공정거래법｣ 체계에서는 이러한 공동행위가 부당공동행위로 간주될 가능성이 있어      조합의 자율적인 협상 활동이 위축

□ 제도적 한계를 해소하고자 최근 공정거래법상 적용 배제 요건 명확화 및 협의요청권 도입을 핵심으로 하는 개정안이 국회에서 발의되었으며, 이에 따라 본 연구는 해당 법안의 내용과 효과, 우려사항을 면밀히 검토하고 입법적 대안을 제시하는 것이 궁극적 목적

02 중소기업협동조합 실태 추이

□ 조합 및 조합원 수 감소

 ㅇ 2010년 이후 조합 및 조합원 수 대체로 감소세에 있는 것으로 확인

03 중소기업협동조합 공동 사업

□ 중소협동조합의 안정적인 재무구조, 경쟁력 확보를 위한 핵심 전략 중 하나가 바로 공동 사업으로, 공동 사업이란 중소기업협동조합이 조합원들의 이익을 증진하고 경쟁력을 강화하기 위해 공동으로 수행하는 사업 활동을 의미

 ㅇ 「중소기업협동조합법」 제35조에 따르면 조합은 조합의 업무로서 공동구매･공동판매, 공동생산･가공, 공동연구개발, 공동물류, 공동마케팅 및 해외진출, 공공조달 연계사업 등의 공동 사업 수행 가능

 ㅇ 공동구매는 협동조합이 추진하고 있는 공동 사업 중 가장 높은 비중을 차지하며, 수익이 발생하는 공동 사업 중에서도 가장 높은 비중을 차지함.1) 조합이 조합원인 중소기업이 필요로 하는 원자재･부품 등을 대량으로 구매해 단가 인하의 혜택이 있음

 ㅇ 공동판매는 조합원 제품을 묶어 공동 브랜드 또는 채널로 판매하는 모든 활동으로, 개별 중소기업의 자율 의지에 기초하여 생산･가공된 것을 판매할 경우에도 판매창구를 조합으로 일원화하면 더 좋은 조건에서 거래할 수 있고 대량생산이 가능한 장점

□ 공동 사업의 공정거래법 위반 우려

 ㅇ 협동조합이 공동으로 수행하는 판매사업이 시장 경쟁을 제한하거나 소비자의 이익을 침해하거나 침해할 우려가 있는 경우 공정거래법 위반 소지에 대해 논란 존재

 ㅇ 공동판매 시 가격이나 조건을 조합 차원에서 결정할 경우, 개별 기업의 경쟁을 제한한다는 비판이 있고, 특히 조합 외부 기업의 시장 진입을 제한하거나 특정 조합원에게만 유리한 조건을 제공하면 부당한 공동행위인 담합과 관련해서 논란 우려

 ㅇ 특정 품목이나 지역에서 조합이 독점적 판매권을 가지게 되면 시장 지배적 사업자로 간주될 수 있으며, 이는 부당한 거래 조건 강요, 입찰 제한 등의 행위로 문제될 소지 있음

 ㅇ 공공조달 시장에서 조합이 조합원들을 대표하여 물품을 공공으로 입찰하여 향후 물량을 배분하는 등의 행위는 입찰 담합으로 해석될 소지 있음

04 일본 단체협약권 제도

□ 단체협약권의 의의

 ㅇ 일본 중소기업등협동조합법 제9조의2는 사업협동조합이 조합원의 경제적 지위 향상을 위해 단체협약을 체결할 수 있도록 명시(제9조의2제1항제6호)

 ㅇ 단체협약은 조합이 조합원을 대신해 거래 조건 등에 대해 사업자와 집단적으로 교섭하고 계약을 체결하는 방식이며, 이는 개별 중소기업이 가지기 어려운 협상력을 보완하기 위한 제도적 장치

 ㅇ (그림 4-1)에서 협동조합 A는 조합원 1, 2, 3으로 구성된 사업자단체로, 각 조합원은 특정 거래처인 상대방 B와 상품을 개별적으로 납품하는 구조. 이때 각 조합원은 거래처 B와 각각 개별 계약을 체결하며, 상품 단가와 거래 조건 또한 개별적으로 설정

 ㅇ 그러나 최근 원재료비 상승이나 비용 증가 등의 사유로 인해 가격 인상요청이 필요해진 상황에서, 협동조합 A는 조합의 대표자를 통해 ‘조합 전체 명의로 거래처 B와 단체협약(団体協約)’을 체결이 단체협약의 결과, 협동조합 A는 상품 단가를 일률적으로 5% 인상하는 데 성공

 ㅇ 단체협약은 협동조합이 조합원 전체를 대표하여 거래상대방과 집단적으로 협상하는 방식으로, 협상의 결과는 각 조합원이 거래처와 체결하는 개별 계약에 일괄적으로 반영. 즉, 조합원 1, 2, 3은 기존처럼 개별 계약을 체결하지만, 그 계약조건에는 조합이 단체로 협약한 단가 인상 조건이 동일하게 적용. 결과적으로 각 조합원의 납품단가는 기존(예: ○원, △원, □원)보다 5% 증가

□ 단체협약의 상대방과 효력

 ㅇ 단체협약 체결을 추진할 때, 조합 대표자가 협약 체결 의사를 표시하면, 해당 조합의 조합원과 거래관계가 있는 사업자는 협상에 응할 의무(동법 제9조의2제12항)가 있고, 이는 협약 체결자체를 강제하는 것은 아니지만, 교섭에 응하지 않거나 이를 회피하는 것을 법적으로 제한하고자 하는 취지

 ㅇ 단체협약이 유효하게 성립하려면 몇 가지 요건을 충족해야 하는바, 우선 협약 체결 전에 조합 총회의 승인을 받아야 하고, 해당 문서에는 ‘총회에서 승인된 단체협약’임이 명확히 기재된 서면으로 하여야 함(동법 제9조의2제13항)

 ㅇ 위 절차를 거쳐 체결된 단체협약은 조합에게 직접적인 법적 효력 발생(동법 제9조의2제14항)

 ㅇ 조합의 대표자가 협상을 진행하려고 할 때에는 3일 전까지 그 협상을 진행하려고 하는 사항을 기재한 서면을 송부하여 신청하여야 하고(동법 시행령 제7조제1항), 신청을 하는 자의 수는 5명을 초과하지 못함(동법 시행령 제7조제2항)

□ 단체협약을 위한 행정청의 중재

 ㅇ 교섭이 이루어지지 않거나, 단체협약의 내용에 대해 협의가 불가능한 경우에는, 조합 또는 상대방 사업자가 단독 또는 공동으로 행정청에 조정(あっせん) 또는 중재(仲裁)를 신청 가능(동법 제9조의2-2)

□ 단체협약제도 인부 여부 및 체결 여부

 ㅇ 2025년 3월 실시된 실태조사 결과에 따르면, 중소기업 협동조합 1,413개 중 약 40%(556개 협동조합)만이 단체협약 제도를 인지하고 있으며, 이들 중 실제로 단체협약을 체결한 조합은 약 25%(150개 협동조합)에 불과

 ㅇ 전체 조합 가운데 실질적으로 단체협약을 체결한 비율이 약 10%에 그친다는 의미

 ㅇ 조정·중재 제도에 대한 인식 수준 역시 조합의 규모에 따라 차이를 보이는바, 대체로 규모가 큰 조합일수록 인지율이 높았으나, 전체적으로는 절반에 미치지 못했으며, 소규모 조합의 경우 20% 내외에 그침

 ㅇ 단체협약을 활용하지 않는 이유에 대해 조합의 규모별로 주요 응답이 다른바, 소규모조합은 “동일한 거래처를 보유한 조합원 수의 부족”을, 대규모조합은 “조합원 간 거래 정보 공유에 대한 저항감”을 지적

□ 시사점

 ㅇ 단체적 계약 협의의 대상을 확장하기보다는 기존에 거래관계에 있는 조합으로 제한할 필요가 있고, 아울러 협의요청권이 남용되지 않도록 요청 대상(예컨대 규모 등)에 대한 일정한 기준 제시 필요

 ㅇ 아울러 조합이 실질적으로 조합원을 대표할 수 있는 요건을 충족해야 함이 전제

05 호주 반경쟁적 행위 적용 예외

□ 경쟁 및 소비자법(CCA)의 의의

 ㅇ 호주의 「경쟁 및 소비자법(Competition and Consumer Act 2010, 이하 CCA)」은 경쟁제한적 행위에 대한 원칙적 금지 구조를 유지하면서도, 일정한 경우 그로 인한 공익이나 소비자 후생이 더 크다고 판단되는 경우에는 적용 제외를 통해 예외적으로 허용하는 절차적 장치 제도화

 ㅇ 호주에서는 협동조합이 단체협약을 통해 공식적으로 협상력을 행사한다기보다는, CCA를 기반으로 호주 경쟁소비자위원회(ACCC)는 경쟁법 적용 제외와 관련된 사전승인(authorisation), 신고(notification), 법정 면책(statutorily exempted conduct) 등의 절차를 명확히 구분하여 운영

 ㅇ 위 절차를 통해 기업이 자발적으로 규제 준수 여부를 판단하고 제도적 보호를 요청할 수 있는 실질적 경로 제공

□ 법정 면책(Statutory Exceptions)

 ㅇ 경쟁법 적용이 부적절하다고 판단되는 일정한 산업군이나 거래유형에 대해서는 법률 자체에서 적용을 명시적으로 제외하고 있으며, 해당 사안은 ACCC의 사전 심사나 승인 없이도 자동적으로 면책

 ㅇ 특히 일괄 면제 제도(class exemptions)는 2021년 CCA 개정에 따라 도입된 새로운 절차 유형으로, 특정 유형의 사업자 또는 거래행위에 대하여 일률적으로 적용 제외를 승인하는 제도

  - 일괄 면제 제도는 주로 소기업의 집단협상(small business collective bargaining) 즉, 소규모 사업자의 연간 매출액이 1,000만 호주 달러 미만인 경우, 또한 규모와 관계없이 프랜차이즈가 본사와 교섭하는 경우, 마찬가지로 규모와 관계없이 연료 소매업자가 연료 공급업체와 교섭하는 경우, 경쟁법 적용 면제

  - 해당 기업은 간단한 서면을 제출하며, ACCC로부터 불승인 통지가 없는 한 자동으로 승인되고, (표 5-1) ACCC에 의해 거부된 신청은 없는 것으로 파악

  - 해당 조항은 2030년 6월 30일까지 자동 연장 되어 유효

□ 사전승인(Authorisation)

 ㅇ 경쟁제한적 행위가 소비자 후생의 증진, 산업 효율성 제고, 지역경제 기여 등 공익에 기여할 가능성이 높다고 판단되는 경우, 사업자는 ACCC에 사전승인을 신청 가능

 ㅇ 이에 ACCC는 해당 행위로 인해 발생할 수 있는 경쟁제한의 정도와 공익적 편익을 비교형량하여, 일정 조건하에 행위의 적법성 부여

□ 사전신고(Notification)

 ㅇ 상대적으로 경미한 수준의 반경쟁적 거래행위(예: 단독 거래 조건 설정, 독점적 유통계약 등)에 대해서는, 사업자가 ACCC에 사전 통지를 함으로써 자동적으로 일정 기간 동안 면책 인정

 ㅇ ACCC가 일정 기한 내에 이의를 제기하지 않으면 면책 효력이 지속

□ 시사점

 ㅇ 한국의 공정거래법은 경쟁제한적 공동행위를 원칙적으로 금지하는 구조를 유지하면서, 법제40조제2항에서 정한 예외 사유에 해당하는 경우에 한하여 제한적으로 허용

 ㅇ 이는 원칙적 금지를 전제로 하는 사후 규제 체계에 가깝고, 예외 인정 요건의 판단은 공정거래위원회의 내부 심사에 의해 결정되며, 실무상 제도 활용의 진입장벽이 높다는 한계 지적

06 중소기업협동조합법 일부개정법률안

□ 법적 쟁점

 ㅇ 협동조합 설립 요건 완화를 통한 조직화 기반의 제도적 정비

 ㅇ 공동 사업의 공정거래법상 적용 배제 요건 명확화

 ㅇ 단체협의 요청권 및 조정제도의 법제화

07 쟁점별 고려사항

□ 협동조합 설립 요건 완화를 통한 조직화 기반의 제도적 정비

 ㅇ (취지) 중소기업협동조합의 설립 요건을 완화하려는 입법안(박상웅 의원안)은 협동조합 설립 장벽을 낮추어 실질적 참여를 확대하고, 공동 사업 기반을 강화하려는 정책적 목적

 ㅇ (우려) 설립요건 완화가 곧바로 실효적인 조합 운영으로 이어질 수 있는지는 별개의 문제이고, 설립 초기 단계에서부터 조합원의 사업 참여 의지, 조직 운영 능력, 재무적 지속가능성이 담보되지 않는다면 설립의 난립과 명목적 조합 증가로 귀결될 위험 존재

□ 공동 사업의 공정거래법상 적용 배제 요건 명확화

 ㅇ (취지) 협동조합 공동 사업의 공정거래법 적용 면제 요건을 구체화하여 조합 활동의 예측 가능성을 제고하려는 입법적 시도로서 면책 요건을 시장점유율과 소비자 이익 침해 등으로 한정함으로써 자의적 법 해석을 방지하고, 정당한 공동 사업 장려 취지

 ㅇ (우려) 시장점유율 기준의 일률적 적용은 업종별 경쟁구조의 이질성을 반영하지 못할 수 있으며, 소수 조합 간 담합적 성격의 가격조정행위가 소비자 후생에 악영향을 미치는 경우도 배제할 수 없다는 지적 존재

□ 단체협의 요청권 및 조정제도의 법제화

 ㅇ (취지) 대기업에 비해 협상력이 취약한 중소기업이 제도적으로 교섭권을 확보할 수 있도록 하려는 정책적 목적

 ㅇ (우려) 협의요청권 도입이 실제로 거래 상대방에게 ‘준강제적 교섭의무’를 부과하는 방식으로 작동할 경우, 계약자유의 원칙과 충돌할 가능성

  - 특히 단체협의 요청이 반복되거나 불성실한 협의 의무 이행에 대한 법적 책임 소재가 모호할 경우, 불필요한 갈등이나 조정 남용의 소지

  - 또한, 협의 결렬 시 중소벤처기업부 장관이 조정권을 행사하는 구조는 결과적으로 행정기관이 민간 계약에 과도하게 개입한다는 인식 야기

 ㅇ (기타) ｢가맹사업법｣(김원이 의원안 제안이유 참조)과 ｢중소기업협동조합법 개정안｣은 모두 단체가 집단적인 방식으로 거래 조건에 대해 협의할 수 있는 법적 근거를 부여하고 있다는 점에서 유사한 측면이 있지만, 그 적용 범위와 구조에서는 근본적인 차이 존재

  - ｢가맹사업법｣은 가맹점사업자단체가 가맹본부와의 지속적인 계약관계를 전제로 구성되며, 협의 요청 역시 기존에 체결된 가맹계약의 조건 변경 등 비교적 구체적 사안에 한정됨에 반하여, 

  - 개정안은 조합이 거래관계가 실제로 형성되기 이전, 즉 계약 체결 전의 교섭단계에 있는 상대방에게도 협의 요청을 할 수 있도록 규정하고 있는바, 이는 아직 거래가 성립되지 않은 상황에서 거래 예정 상대방에게 

    협의에 응할 의무를 부과하는 구조

  - 특히 개정안은 특히 협의 요청의 대상과 범위가 비교적 포괄적으로 설정되어 있어, 조합이 협의권을 남용하거나 개별 거래의 효율성과 자율성을 저해할 여지가 있다는 점에서 신중한 접근 요구

□ 기타

 ㅇ 중소기업협상력 강화를 위한 제도 설계 시 추가 고려사항

  - 단체수의계약 제도의 폐지를 통해 본 경쟁 저해의 폐해

  - 개정안에 대한 대기업 입장 검토

08 결론

□ 정책적 시사점

 ㅇ (법적 안정성 확보) 산업정책(조합 육성)과 경쟁정책(담합 규제)의 충돌을 해소하기 위한 명확한 법적 기준 마련이 최우선 과제

 ㅇ (제도 설계의 신중성) ‘협의요청권’ 신설 시, 실효성 담보 장치 부재 및 과도한 행정 개입으로 인한 시장 자율성 침해 가능성을 신중히 검토할 필요

 ㅇ (시장 원리와의 조화) 과거 단체수의계약 제도의 폐지 사례를 교훈 삼아, 제도의 남용(예: 비조합원 배제)을 방지하고 시장 원칙을 훼손하지 않는 정교한 설계 필수

 ㅇ (해외 사례의 비판적 수용) 일본 제도를 모델로 하되 국내 법체계와의 정합성을 면밀히 분석해야 하고, 장기적으로는 경쟁당국(공정위) 중심의 예외 인정 방식

     (호주 Class Exemption)도 참고할 필요가 있음

□ 향후 입법 논의를 위한 제언

 ㅇ 기본 방향: 새로운 권한의 성급한 도입보다, 근본적인 법적 불확실성 해소에 집중하고, 제도 도입 시 엄격한 전제 조건을 통해 부작용을 최소화하는 방향으로 접근하는 것이 바람직

 ㅇ 핵심 쟁점: 협의요청권 도입 시 최소한의 통제 장치 마련

  - 법률 명시 필요 사항

   ▸ (대표성 확보) 조합 총회의 사전승인을 의무화하여 교섭의 정당성 확보

   ▸ (대상 한정) 계약 자유 원칙 침해 소지를 최소화하기 위해 협의 대상을 ‘기존 거래관계가 있는 사업자’로 한정

   ▸ (효력 규정) 단체적 계약의 법적 효력 및 발생 시기를 명문화하여 법적 안정성 제고

  - 대통령령 위임 사항 (운영상 제약)

   ▸ (정당성 기준) ‘경제적 이익’의 정의 등 협의 요청의 정당성 판단기준 설정

   ▸ (절차 구체화) 서면 신청 원칙, 대표 자격 등 절차적 요건 규정

   ▸ (범위 최소화) 적용 대상을 상호출자제한기업집단 등으로 최소화하고, 특정 산업군 대상 시범·단계적 도입 검토

   ▸ (조정의 한계) 행정 조정은 강제성이 배제된 ‘협의의 장 마련’ 수준으로 한정

□ 장기적 과제

 ㅇ 근본적 해결은 규제 강화가 아닌, 균형 잡힌 생태계 조성에 있으며, 입법에 앞서 법 집행의 변화가 선행될 필요가 있음

 ㅇ 공정거래위원회는 중소기업 공동행위에 대해 보다 전향적인 시각을 가지고, 자체 심사지침 등을 통해 허용 가능한 행위의 범위를 명확히 안내하는 노력 우선