01 서론

1997년은 정부조직법 개정으로, 중소기업･소상공인 관련 사무를 총괄하는 중소기업청이 개청된 해이다. 본 연구는 중기청 개청 30주년을 맞이하여 그동안 추진된 정책을 세 분야로 나누어 살펴보고 미래 정책방향을 제안하는 데 그 목적이 있다. 본 연구진은 소상공인･상생분야에 초점을 맞추어 연구를 진행했다.

최초에 진행된 소상공인정책은 IMF로 인한 경영악화 및 구조개선, 경영선진화를 위한 지원 등이었다. 이후 2008년 금융위기를 지나면서, 소기업 성장 촉진, 조직화 협업화를 통한 성장 지원 등과 같은 성장사다리 지원이 추진되었다. 

이후 코로나19 이후에는 법개정을 통해 보호규정이 추가되면서 폐업 소상공인 지원, 불공정 거래 피해상담, 사회보험료 지원과 같은 보호개념이 도입되었다. 

특히 보호규정은 기업체로서의 소상공인보다는 사업주로서의 소상공인을 대상으로 했다. 

이와 같은 변화는 IMF, 금융위기, 코로나19 등을 극복하는 과정에 일어난 자연스러운 극복방안이라고 할 수 있다. 하지만 이를 뒤집어서 말한다면 당면한 문제 해결에 초점을 두는 정책을 펼치다 보니, 소상공인정책 패러다임, 철학, 목표 등에 대한 진지한 고민은 부족한 상태였다고 사료된다.

최근 우리나라는 IMF, 금융위기를 넘어서는 저성장시대에 접어들고 있다. 여기에 더해 인구감소로 인해 촉발된 저출산, 고령화로 인해 사회환경 변화, 수출부진과 내수침체로 인한 경제환경 변화, 오프라인에서 온라인으로의 시장환경 변화, 마지막으로 4차 산업혁명으로 가속화되고 있는 스마트화, 로봇화, AI화 등 기술환경 변화 등이 소상공인에게 막대한 영향을 미치고 있다. 하지만 영세 소상공인 대부분은 이러한 변화를 눈치채지 못하고 있으며, 이에 대한 대비책도 마련하고 있지 않다. 이에 따라 정부는 거시 환경 변화에 적응하기 위한 소상공인 정책 수립을 해야 할 시점이라 할 수 있다.

본 연구는 소상공인 정책을 평가하고, 환경변화와 미래 예측에 맞는 소상공인 정책을 제안하는 데 그 목적이 있다.

여기서 말하는 소상공인 정책이란 10인 미만 사업체인 소상공인을 보호하고 지원하고 육성하기 위한 정책을 말한다. 상생정책은 대기업과 중소기업, 대기업과 소상공인 간의 갈등을 해결하여 상호 발전할 수 있도록 하는 정책이다.

이를 위해 본 연구에서는 5가지 연구방법론을 통해 소상공인을 둘러싼 환경 변화, 그리고 그와 같은 환경 변화로 인해 소상공인의 영향, 그동안 진행된 정부 정책에 대한 평가, 환경 변화에 대한 소상공인의 영향을 살펴보고, 정부 정책을 반영한 새로운 정책을 단기, 장기로 나누어 제안했다.

02 환경 변화에 따른 소상공인 영향

2025년 8월 통계청이 발표한 인구동향 보고서에 의하면, 우리나라 8월 합계출산율은 0.77명으로 전년 동월 대비 0.02명 증가한 수치이기는 하나, 세계적으로도 유래를 찾아보기 힘든 0%대 출산율이다. 2020년부터 지속되고 있는 사망자 수의 역전현상, 곧 사망자 수가 출생아 수를 앞지르고 있는 결과를 볼 때, OECD 국가 중 가장 빨리 늙어가는 국가라 할 수 있다. 우리나라의 인구감소는 단시간 내에 일어난 일시적 변화가 아니라 인구구조의 전반적 변화의 결과이다. 본 연구가 인구구조 변화에 주목하는 까닭은 이 문제가 국가의 잠재성장력 악화로 연결될 가능성이 높기 때문이다. 인구는 단지 일할 사람을 의미하는 것을 넘어, 소비할 사람과도 연결된다. 인구가 줄어들고 고령화되는 비중이 높다는 것은 제품을 생산해도 소비할 만한 인구도 없어진다는 의미이다. 따라서 매년 인구가 늘어 나던 때와는 180도 다른 접근이 필요하다고 할 수 있다. 이러한 흐름은 6.25전쟁 이후 최초로 경험하는 변혁이다.

고령화와 인구감소라는 인구구조 변화에 더해, 내수침체가 예고되고 있고, 유통구조 및 글로벌 환경 변화, 미래산업 대응, 기업측면의 양극화 등도 발생하고 있다. 특히 기술혁신 속도가 하락하게 되면서 우리나라의 대기업 수출 중심의 성장 패러다임에 제동이 걸린 상황이다.

이를 종합해 보면, 그동안 우리나라가 자연스럽게 경험했던 경제성장, GDP 성장, 임금 성장 등이 더 이상 지속되지 않을 가능성이 높다. 그럼 소상공인을 둘러싼 환경에 어떤 변화가 일어난 것인가. 이에 소상공인을 둘러싼 거시환경 변화를 6가지(인구구조 변화, 내수침체 등 저성장시대, 유통구조 변화, 글로벌 환경 변화, 미래산업 대응, 기업측면의 양극화)로 나누어 살펴보았다.

한편, 소상공인은 국민 생활에 필수적인 기본 서비스를 제공하는 민생 경제의 근간이자 고용의 중요한 축이다. 그런데 인구구조 변화, 내수 침체, 유통구조의 변화 등으로, 상권이 발달한 서울에서조차 생활밀착업종 소상공인은 1장에서 살펴본 바와 같이 무너지는 중이다. 

이에 따라 2025년 기준 소상공인이 마주친 문제는 크게 6가지로 구분된다. 소상공인 부채문제, 폐업문제, 일자리문제, 지역상권 침체문제, 소상공인 성장사다리 문제, 대기업-소상공인 갈등 문제 등이 그것이다. 

인구 감소, 내수 부진, 상권 침체 등이 맞물리면서, 비은행권 대출에 몰리고 연체율이 증가하는 등 부채문제 및 폐업문제가 나날이 심각해지고 있다. 고령화와 최저임금 등의 이슈로 소상공인 사업체에서 종사자를 채용하는 것이 부담스러워진 상황이다. 더욱이 인구감소로 인해 지역 내 소비자가 감소하면서 소상공인이 생활밀착형 업종을 영위하는 상권 침체도 심각해진 상황이다. 

또한 그동안의 소상공인 정책의 한계로 소상공인은 성장하지 못하는 문제를 가지고 있으며, 특히 온라인플랫폼을 중심으로 대기업과 소상공인 간의 갈등이 가중되고 있다. 물론 이와 같은 소상공인의 영향은 애초 소상공인이 가지고 있던 원인, 즉 무분별한 진입으로 인한 과당 경쟁의 탓이기도 하지만, 새롭게 부각된 원인 즉 거시환경 변화에 따른 영향 때문이 상호작용한 결과이다. 

03 정부의 소상공인･상생 정책에 대한 평가

소상공인지원법은 소상공인시장진흥공단을 중심으로 운영되나, 그 외 각 지방자치단체에서 ‘소상공인지원법’에 근거한 조례로도 다양하게 시행 중으로, 최근에는 타 부처에서까지 소상공인 지원사업을 운영 중이다. 타 부처에서 운영 중인 사업 중 소상공인 지원사업으로 불릴 수 있는 부분은 방통위, 금융위, 고용노동부, 식약처, 산업부의 일부 사업이 해당한다.

특히 중기부의 소상공인지원사업은 소상공인시장진흥기금으로 운영 중이다. 소상공인시장진흥기금은 2014년 소상공인지원법을 근거로 마련되었다. 현재 지원사업은 시중은행을 이용하기 어려운 영세 소상공인의 금융부담을 덜어주기 위한 정책자금 융자와 소상공인 라이프사이클에 맞춘 보조사업으로 구성되어 있다. 다양한 지원사업이 마련되어 있으나, 여전히 소상공인 금융지원이 기금의 대부분을 차지한다.

소상공인･상생 정책의 문제점을 선행연구, 소상공인 설문조사 등을 통해 파악한 결과, 2가지 문제가 있다. 우선 소상공인 지원사업이 가지는 구조적 한계이다. 즉 창업을 반복하게 만드는 구조적 한계 이외에도 사업체보다는 사업주의 역할이 강조되는 문제, 성장을 고려하지 않는 문제가 그것이다. 또 다른 문제는 환경변화가 현행 지원사업에 반영되어 있지 않다는 문제이다.

04 소상공인･상생 정책의 미래 방향성(단기)

2025년 현재, 거시환경 변화와 소상공인 영향을 고려할 때, 단기적 소상공인･상생정책방향은 6가지로 구분된다. 먼저, 생활밀착 업종에 대한 중기부의 권한 강화 및 소상공인 사회 안전망 마련이다. 이는 중복적으로 운영되고 있는 소상공인 정책을 통합적으로 운영하고, 소상공인이 폐업 이후 겪게 될 다양한 어려움을 선제적으로 대비하기 위한 목적을 마련해야 한다는 것이다. 둘째, 디지털환경에 맞는 소상공인 경영안정 정책이다. 기술적 변화에 대응하고, 인건비를 감축하며, 생산성을 증대시키기 위한 방안으로, 디지털･AI 전환과제가 필요하다. 셋째, 소상공인의 지속가능한 경제생활을 위한 방안이 필요한데 채무나 폐업 등에 대한 선제적 해결방안이 요구된다. 넷째, 관광을 통한 지역상권 활성화이다. 지역상권이 침체되는 상황에서 외국인 관광객을 유입시키는 등의 노력을 통한 시도가 필요하다. 다섯째, 소상공인 성장을 위한 인프라 조성이다. 소상공인에서 벗어나서 소기업 중기업으로 성장시키기 위해서는 관련된 성과관리를 하는 것 이외에도 기업을 성장시킬 수 있는 방안이 모색되어야 할 것이다. 여섯째, 소상공인 경쟁력 강화를 위한 대기업과의 협력 강화로, 온라인플랫폼 생태계와의 협력 추진이 그 대안이 될 수 있다.

05 소상공인･상생 정책의 미래 방향성(장기)

2035년 소상공인 정책의 미래 방향성을 제안하기 위해, 2035년 시나리오를 수립한 후, 이에 맞춰 소상공인의 미래, 이에 따른 정책 방향에 대한 전문가 의견을 수렴하였다.

2035년 우리나라 미래를 전망하면, 경기둔화 상황에서 생산가능인구는 감소하고, 고령화 인구증가가 본격화될 것이며, 기술발전과 함께 탄소중립 정책이 강하게 추진될 것으로 예상된다.

소비자가 감소하면서 시장이 축소되고, 경쟁이 심화되어 내수가 침체되는 것은 물론, 고령 소비자에 맞는 사업전환, 근로자 부족, 사업주 고령화로 인한 가업 승계도 이슈가 될것이다. 더욱이 현금이 사라지게 되면서, 지하경제가 축소되고, 세금 추가징수가 가능해질 것으로 예상된다.

즉 모든 거래가 디지털 방식으로 전환되면서, 편의성과 효율성이 증대되고 비용은 절감되면서, 투명성과 세수 확보에는 긍정적일 것이다. 하지만 금융 소외 계층과 개인 프라이버시의 침해, 더욱이 인프라를 갖추지 못한 소상공인의 부담은 가중될 것이다.

우리나라 경제가 침체기에 접어든다는 시나리오하에서, 현재의 소상공인 정책을 점검하고, 방향성을 새롭게 수립하기 위해, 관련 분야 전문가 20명을 대상으로 의견조사를 실시하였다. 먼저 전문가들에게 2035년 소상공인 전망을 조사해 보았다.

결과적으로, 전문가들은 2035년이 되면 소상공인 사업체 수와 종사자는 감소하고, 상권은 쇠퇴할 것으로 예상되며, 동시에 소비자의 니즈에 맞는 서비스 및 제품 공급이 가능해짐에 따라 소상공인도 이에 맞는 준비가 필요해질 것으로 예상했다.

이에 따라 전문가들은 소상공인 상생정책의 미래 방향성을 맞춤형, 육성, 선별지원에 바탕을 둔 성장형 지원으로의 변화를 제안했다.

이를 위해 정부뿐 아니라 소상공인도 변화가 필요하다. 2025년 소상공인은 스스로가 기업가정신, 기술, 경영 측면에서 경쟁력을 강화하는 것이 필요하며, 정부는 소상공인이 변화에 적응할 수 있도록 강력한 조력자 역할을 담당해야 한다.

특히 기존의 방식, 즉 위기가 발생한 다음 지원을 확대하는 방식의 사후약방문 정책보다는 소상공인이 시장환경에 적응하여 사업을 원활하게 할 수 있도록 다양한 인프라 지원과 경쟁력 강화 지원을 시켜주는 방식으로의 전환이 필요하다. 이를 위해서는 미래에 맞춰 소상공인 정책의 패러다임을 맞춤형 지원, 연계지원, 중장기지원, 육성지원, 선별적 지원으로 전환하고, 대상, 목표, 가치 등도 변화시키는 ‘소상공인 정책 2.0’을 추진해야 할 것이다.